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國有景區旅游企業體制機制改革

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【摘要】:
絕大多數國有景區旅游企業因為經營不善導致資金短缺和現金流緊張,缺少轉型發展需要投入的資本,引入非國有資本和外部投資者,能夠為企業帶來新的資本投入,推動景區產品服務和基礎設施升級。

國有景區旅游企業體制機制改革

 

作者:正略咨詢旅游景區研究課題組

組長:丁偉

副組長:趙福蘭、姚振宇、白洋

組員:盧兆弘、張超、劉志芳

湯繼龍、梁東豪、高放

指導專家:趙家俊、付百航、李必峰、平浩

 

絕大多數國有景區旅游企業因為經營不善導致資金短缺和現金流緊張,缺少轉型發展需要投入的資本,引入非國有資本和外部投資者,能夠為企業帶來新的資本投入,推動景區產品服務和基礎設施升級。

 

  • 我國國有旅游景區管理體制主要分為三類:

  • 由政府派出機構管委會直接運營管理;

  • 由政府出資成立的地方國有企業經營管理;

  • 由政府特許域外國有企業或民營企業經營管理。

 

整體上看,目前我國絕大多數國有旅游景區主要由國有企業經營管理。

但是,隨著國內景區旅游消費升級和旅游產業競爭愈加激烈,國有景區旅游企業轉型升級發展面臨諸多問題,業務持續經營、產品創新升級、服務質量提升、運營效率提升等均面臨挑戰。

同時,大多數國有景區旅游企業都存在公司治理不規范和董事會形同虛設導致治理功能無法發揮作用,市場化選人用人和激勵約束機制始終尚未完全建立導致人才流失嚴重,市場競爭力下降,經營效益效率下滑等問題,國有景區旅游企業的體制機制對企業轉型升級的束縛越來越嚴重。

當前,我國國有企業正在推進新一輪全面深化改革,改革頂層設計已經搭建完畢,改革政策逐步落地實施,為國有景區旅游企業帶來了新的改革紅利。

本文從推動混合所有制改革、完善公司治理結構、建立職業經理人機制三個方面解析國有景區旅游企業如何開展體制機制改革,適應行業發展新的形勢,提高企業市場競爭力,激發企業新的發展活力。

 

01、推進混合所有制改革

 

01、混合所有制改革意義

 

1.加快業務轉型升級發展

目前,絕大多數國有景區旅游企業因為經營不善導致資金短缺和現金流緊張,缺少轉型發展需要投入的資本,引入非國有資本和外部投資者,能夠為企業帶來新的資本投入,推動景區產品服務和基礎設施升級。

許多國有景區面臨景區內索道、纜車等需要替換維修等運營設備老化的問題,有了充足的資金支持,不僅可以及時地更換景區內的基礎設施,還能建造景區內網絡通信系統、環境監測系統,提高景區的服務質量與生態體驗,為游客提供更好的旅游體驗。

新業務拓展方面,適應市場化競爭的戰略投資者給整個企業帶來靈敏的市場嗅覺,推動產品服務創新升級、加快多元化業態拓展、滿足消費者偏好、適應市場競爭。

 

2.提高企業市場競爭力

對于國有景區旅游企業而言,經營管理僵化、運營效率低下、活力動力不足是普遍現象,這是強行政化下的國有景區旅游企業體制與市場化競爭加劇的旅游業發展形勢不相適應導致的結果。

引入非國有資本和外部投資者,導入現代化企業運作模式和市場化經營管理機制,以破除陳舊的企業規章制度,激發企業發展活力,增加企業發展創新力,調動員工工作熱情,最終增強企業市場競爭力。

 

3.解決“所有者缺位”問題

在我國所有制的條件下,每個公民名義上都是全民財產的所有者,但在實際中又無法行使歸其所有的那一部分財產的所有權。

故而,每位公民都不可能直接成為所有者主體,國家代表全體公民行使財產的所有權。一方面,政府不是法人,國有制就變成抽象意義上的全民所有,從而造成所有權意義上的虛置,國有資產的保值增值也就無人真正關心;另一方面,負責國資國企監管的單位是所有者的代表,一個監管機構對應多個監管對象,實際上難以做到真正的所有者到位。目前國家積極探索的解決方案之一,是引入非國有資本和外部投資者,從而促進國有企業所有者真正到位。

 

02、改革操作思路要點

 

01、選擇合適的戰略投資者合作

 

引入戰略投資者,國有景區旅游企業不僅可以獲取資金上的支持,也能獲得戰略投資者在公司管理或技術上的支持。國有景區企業在選擇自己的戰略投資者時要考慮以下幾點:

1.考慮上級監管部門的要求,上級監管部門根據地區發展要求出臺政策文件,規定目標企業引入戰略投資者的大致范圍和數量,目標企業需要在充分理解上級要求的情況下進行篩選,一方面可以縮小范圍、提高效率,另一方面可以降低方案審批不過的風險。

2.考慮未來戰略合作意向,考慮戰略投資者未來戰略合作意向,投資者應具有較好的品牌和聲譽,具有較強的資金實力和市場影響力;同時投資者業務具有互補性,能提供更多綜合資源上的支持,有助于發展更多的業務合作機會;并且投資者應認同企業文化,以助于擴展深層次的業務合作空間。

3.考慮戰略投資者參與公司治理的意愿。戰略投資者應具有優秀的公司治理機制,具備優秀的市場化基因,有意愿參與并促進國有景區企業治理體系治理能力現代化發展,并且充分尊重理解國有景區企業的治理文化、規范管理要求。

 

02、合理放寬股權比例

 

2017年出臺的《深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中,提出在深化國有企業混合所有制改革當中,主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化,國有資本可以絕對控股、可以相對控股,也可以參股。

旅游業作為市場化競爭激烈的行業,國有景區企業應當根據自身發展需要,結合實際狀況采取國有控股或參股形式推進混合所有制改革。在旅游景區產業鏈上,國有景區企業可以適當參股,讓具備充分市場化競爭經驗的非國有資本主導業務經營管理。

但是要考慮部分景區的“名勝風景”這一特殊性質,這意味著這些景區不僅僅有著營利性目的,還兼具公益性功能,同時還需要保護國家旅游資源。如果一味地讓非國有資本運作管理景區,則可能損壞景區的自然資源或者人文資源,推進國有景區企業混改時,要考慮到景區自身的性質,對股權比例做出合理的配置。

 

03、國有資產定價合理性

 

混合所有制改革過程中國有資產流失問題,一直是人們關注的焦點,也是國有景區企業混合所有制改革中必須克服的最大障礙。如果不把控國有資產定價的合理性,在景區企業資產評估時,如果部分人員為謀得一己私利與資產評估機構進行不正當的合作、勾結,有傾向性地將待評估的國有資產進行低價值的判定,將導致國有資產變相貶值。

所以保證評估機構獨立、公正、科學評估,是保障國有資產評估結果真實客觀公允、防止國有資產流失的重要舉措。在國有資產評估基礎上,還要按照市場定價機制,切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管,防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務,杜絕國有資產流失情況的發生。

 

03、完善公司治理結構

 

01、公司治理結構改革意義

 

1.良好的公司治理是企業經營和高質量發展的重要條件

不少國有景區企業脫胎于行政事業單位體制,不同程度地存在政企不分、機構臃腫、人員懶散等弊病,還存在著國有股一股獨大、“內部人”控制、行政干預嚴重等。同時國有景區企業公司治理結構不健全,公司治理機制扭曲,也會損害國有景區企業的公司治理績效,導致公司治理資源浪費和效率低下。

完善國有景區企業公司治理結構可以較好的理順所有者、董事會和經理人員三者之間的功能以及責、權、利關系,使得國有景區企業的各項決策符合企業的發展目標,使得國有景區企業經營管理進入良性循環,企業的資源運用效率得以優化,增強企業的市場競爭力,實現國有景區企業的可持續發展。

 

2.良好的公司治理可提升國企治理的規范性,降低代理成本

目前我國國有企業的所有者經歷“全民—國家—政府—國資委—公司”這一長鏈條的代理關系,對于國有資產的委托人與代理人之間,是一種嚴重的權責利不對稱的軟約束關系,從而導致國有資產的流失和景區企業的低效率。

從公司層面來說,代理人的決策不僅對景區企業的績效產生影響,而且決定著企業的長期命運,股東通過董事會聘用經理人員對景區運營管理,如何將代理成本降到最低是國有景區企業需要考慮的問題。

良好的公司治理結構能夠妥善處理好“國家—政府代理人—公司”之間的關系,通過建立有效的委托代理機制,進一步規范委托代理制度,減少委托代理層次,降低委托代理成本,提高企業的經濟利益。

 

02、改革操作思路要點

 

1.建立健全法人治理結構

當前不少國有景區企業仍習慣于層層下發文件的管理模式,但就法理而言,國有股東發給所出資企業的文件只是國有股東單方面的表達,并非股東一致協商的結果,也不能取代董事會的決議。

國有景區企業應明確“三會一層”分權制約,主要包括股東大會、董事會、監事會和高級管理層,國有景區企業要建立健全現代企業制度、明晰產權、同股同權、依法保護各類股東權益。規范企業股東大會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系,按章程行權、對資本監管、靠市場選人、依規則運行,形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。

 

2.加強董事會建設,落實董事會職權

董事會建設是國有企業法人治理結構建設的重要部分,是國有企業建立中國特色現代國有企業制度的關鍵樞紐。董事會是公司的決策機構,要對股東會負責,執行股東會決定,依照法定程序和公司章程授權決定公司重大事項,接受股東會、監事會監督,認真履行決策把關、內部管理、防范風險、深化改革等職責。

有些國有景區企業存在董事會形同虛設的現象,要增強董事會的獨立性和權威性。有些國有景區企業董事會由于國有資本一股獨大,存在“一言堂”等問題,不能切實保護各類股東的利益。同時,在獨立董事來源方面,國有景區企業董事會應豐富獨立董事的來源,獨立董事能夠客觀地監督經理層,維護中小股東權益,防止“內部人”控制,確保董事會考慮的是全體股東的利益。

 

3.堅持黨的領導,發揮黨委會的法人治理功能

在建立健全法人治理結構過程中,始終堅持黨的領導,充分發揮黨委會把方向、管大局、保落實的功能,落實黨管干部原則,形成良好公司治理的新局面。明確董事會與黨委會的分工和地位,實行“雙向進入,交叉任職”,符合條件的國有企業黨組(黨委)領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層,董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組(黨委)。

 

04、建立職業經理人機制

 

01、職業經理人改革意義

 

1.解決公司執行力的關鍵

國有景區企業通過股東會、董事會、監事會、經營管理層行使相應權力,有效解決了國有景區企業委托代理鏈過長的問題。各層級各司其職、相互協同、相互制約,建立起相對完善的治理結構。但這僅僅解決了治理結構問題,該模式是否真正有效,關鍵還取決于經理層是否稱職,是否具有高效的執行力,這是直接決定董事會決策能否有效執行的核心。因此,建立合適的職業經理人團隊,形成高效執行的經營管理團隊,實施高效的經營管理活動,是國有景區企業迫在眉睫的事情。

 

2.推動管理更加專業、運營更加高效

市場化競爭愈加激烈的今天,景區作為旅游業的核心要素,對其運營能力、管理團隊能力的要求越來越高,職業經理人作為擁有專業化管理能力、高端管理水平的人才,是國有景區企業迫切需要的。但是結合國有企業體制機制,需要建立起合理的職業經理人機制才能保證職業經理人隊伍充分發揮自己的管理才能。

國有企業職業經理人機制建立也得到了政策支持,《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出了“推行職業經理人制度,實行內部培養與外部引進相結合,推行企業經理層成員任期化和契約化管理”的要求,《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》進一步強調建立市場導向的選人用人和激勵約束機制。

 

02、改革操作思路要點

 

1.完善職業經理人選聘任免制度

在任免機制方面,國有景區企業要避免傳統國有企業的行政任命方式,通過逐漸與市場接軌,建立一套完善的職業經理人選聘任免制度,實行內部培養與外部引進兩種方式。內部培養指通過打通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道,實現國有企業高管去除“行政化”,加強“市場化”,幫助內部“官員型”經理的轉變。外部引進指在職業經理人市場聘用專業的職業經理人任職。

 

2.完善職業經理人薪酬激勵制度

國有景區企業職業經理人的薪酬應該由董事會依據市場化薪酬水平及企業薪酬政策決定,而不是根據政府部門或行政管控的非市場化薪酬制度決定。國有景區企業可以充分借鑒國外企業的職業經理人薪酬決策,利用董事會決策機制,發揮薪酬與績效委員會的專業性,由薪酬與績效委員會擬定職業經理人薪酬方案,提交董事會決定。

董事會應遵循人力資本市場規律,推行國有企業職業經理人薪酬市場化定價,以吸引優秀管理人才,采用契約化方式管理職業經理人。在薪酬結構方面,要合理制定基本年薪、績效年薪、中長期激勵和福利等的比例,充分激勵國有企業職業經理人工作積極性。黃山旅游在薪酬改革之后,通過工作績效及部門績效兌現待遇,大大加強了員工的工作積極性,改變了原有“吃大鍋飯”“干多干少一個樣”的局面。

 

3.完善職業經理人培訓與職業生涯發展制度

培訓與職業發展不僅是職業經理人提升自我和企業競爭能力的重要途徑,還是確保職業經理人融入國有企業的有效手段。近些年來,旅游產業的不斷發展,對于景區職業經理人專業素質的要求不斷提高,為了提高國有景區企業的競爭力,應該加大對人員培養的投入,加強對企業中高管的培訓,制定更為詳細、全面的培訓計劃,以市場化和國際化為基本目標,構造職業經理人職業生涯發展制度。

針對外部引入的職業經理人,更要注重其能否順利地融入國有景區企業當中,通過特定的培訓課程,讓職業經理人熟悉國有景區企業的運營流程,確保職業經理人在國企當中可以施其才、展其能,同時減少國企核心人才流失的風險。

西安曲江文旅集團對旗下景區中高層管理人員進行了景區經營管理沙盤實戰演練培訓,通過模擬經營景區企業,切實讓管理人員獲得專業化的景區管理思維及景區經營理念,為景區管理及未來發展打下良好基礎。

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